【红山导读】

　　美国最近的战略文件强调，与盟友的密切合作是美国战略的核心，特别是在太空领域。然而，美国盟友们越来越强烈地批评美国在高层政策声明中所说的话和为在盟国太空合作方面取得切实进展而采取的行动之间存在“说做差距”。这种差距让一些盟友产生了一种看法，认为这种合作是事后才想到的，而不是“有意”进行的有意识计划的活动。

　　兰德项目空军研究人员研究了如何改善美国国防部（DoD）与美国战略文件中确定的盟友之间在太空领域的一体化。兰德团队评估了美国盟国太空政策的不连贯性，包括美国的信息披露政策，以及澳大利亚、加拿大、法国、德国、日本和英国六个盟国与太空相关的目标、组织和活动。该团队还在其他三个领域进行了盟军整合的案例研究：核武器合作、美国特种作战司令部（USSOCOM）的联合作战中心以及与美国情报界（IC）的盟军情报共享。

根据这些评估，兰德团队得出了6项主要发现：

　　1、美国防部太空企业的各个实体——包括美国太空部队(USSF)、美国空军、美国太空司令部(USSPACECOM)和国防部政策部长办公室(OSD(P))——缺乏一致的愿景以及与盟友合作的期望最终状态。

　　2、美国防部太空企业的角色和责任仍然模糊且存在争议。不同的实体通过不同的参与活动制定不同的联盟太空合作方法。

　　3、国防部的法规、流程和基础设施限制了与盟友整合的可行性。如果不做出改变，美国盟友在未来两到五年内不太可能“一体化”。

　　4、美国及其盟国缺乏足够的、可互操作的通信标准和各个级别的基础设施。

　　5、美国持续的低效率以及美国在太空一体化方面的言行之间的“说做差距”有可能削弱盟国的太空联盟。

　　6、阐明合作愿景和改善国防部航天事业整体协调的努力才刚刚起步，而且还不够。

　　本研究简报讨论了这些发现，并提出了一种通过设计结盟的太空合作方法，这意味着它反映了美国及其盟国的利益和能力，从一开始就将盟友纳入其中，并在各个阶段考虑盟友。

　　本简报由红山智云编译，6200字，正文如下。

一、美国防部与盟友制定太空政策时不一致

　　至少四个美国国防部组织“OSD(P)、美国太空司令部、空军部长国际事务办公室(SAF/IA)、美国空军”正在争夺在确定与盟友的太空接触优先事项以及开展此类接触方面的领导地位。另外十几个国防部组织（如图1所示）声称在协调与盟友的太空合作方面发挥着作用，并且每个组织对盟友和主题的优先顺序都不同。这种情况导致确定优先事项时不一致。

　　在美国国防部内，国防部长对所有下属组织行使最终权力和指导，负责政策的国防部副部长负责监督与太空相关的国际合作活动。

　　美国太空司令部负责对海拔超过100公里（以及每个国家上方100公里以上）的任何地方的美国部队和能力进行作战控制。美国太空司令部战略、计划和政策理事会（J5）负责与盟友就战略、太空作战规划和政策进行协调。

　　然而，组织、训练和装备太空部队的责任仍然由空军部（DAF）承担。SAF/IA由空军副部长领导，负责盟军在空中和太空的活动，包括管理国际协议和外汇官员。

　　同样在DAF内，USSF的主要职责是为太空作战提供准备就绪且装备齐全的人员。美国空军的一个战地司令部，即空间系统司令部（SSC），设有一个国际事务办公室（SSC/IA），负责执行SSC的盟军设计战略，旨在将盟军的太空资产（卫星和相关情报系统）与美国的太空资产整合起来。国防部太空企业。美国陆军、美国海军和美国海军陆战队也负责执行太空任务（或者在某些情况下负责执行太空任务）的作战指挥，尽管其中一些活动正在转移给美国空军。

　　图1.国防部太空企业：盟友应该从哪里开始合作？

　　注意：这是一个简化的图表：并未显示所有组织或命令关系。CSRO=首席战略和资源官；USCENTCOM=美国中央司令部；USEUCOM=美国欧洲司令部；USINDOPACOM=美国印度太平洋司令部。

　　美国与盟国太空合作的一个特别令人望而却步的障碍是美国在披露机密信息方面的一系列不一致甚至矛盾的政策。

　　美国信息披露政策带来的棘手挑战

　　美国与盟国太空合作的一个特别令人望而却步的障碍是美国在披露机密信息方面的一系列不一致甚至矛盾的政策。由于政府政策中的限制和限制（通常出于可以理解的原因），国防部航天企业很难向盟友披露机密信息。

　　然而，美国国防部和IC的披露法规有所不同。国防部法规要求获得机密信息项目的同一国防部组织的批准。军种级别法规还需要外国披露官员(FDO)的批准，外国披露官员必须根据国家级文件中规定的标准审查每项披露请求。相比之下，如果满足几个条件之一，例如信息已经标记为可向特定国家发布，则IC的非发起组织明确有权披露信息。这种安排有利于国防部以外的实体和外国政府之间的情报共享和交流。在接受兰德团队采访时，国防部太空官员分享了他们的看法，即他们在共享和交换信息方面面临着更大的障碍。

　　DoD和IC对于使用不可向外国人透露(NOFORN)警告也有不同的政策，该警告可以遵循秘密或绝密名称（例如SECRET// NOFORN）。国防部法规仅授权将NOFORN用于情报和情报相关信息，但有少数例外情况。相反，国防部法规鼓励普遍使用无警告标记（例如，仅机密、秘密或绝密）。以这种方式标记的信息尚未批准发布，但将来可能会评估发布。对于IC人员来说，情况恰恰相反，他们被指示在可行的情况下尽快使用可释放性警告，例如NOFORN。IC中普遍使用NOFORN可能会导致DoD文件中不适当地使用此警告。持续“滥用” NOFORN警告，阻止国防部与美国盟友分享机密信息，在接受美国和外国官员采访时多次被视为一个问题。然而，即使信息被“正确”标记为发布，国防部仍然难以及时发布信息或根本无法发布信息，这进一步抑制了盟国的太空合作。

　　这些复杂的披露政策限制了国防部航天企业与盟友发展的关系。这些政策还限制了来自受信任国家的外汇官员在嵌入国防部太空企业时可以获得的整合程度。图2总结了美国的政策如何阻碍与盟友及时共享信息，即使高层政策文件呼吁加强合作。

　　图2.太空合作目标如何触及信息披露政策壁垒

注：AFI=空军指令；DoDD=国防部指令；EO=交易所官员；NDP=国家信息披露政策。

二、美国与六个盟友的太空关系

　　兰德团队对美国与六个主要盟友当前的太空关系进行了如下研究：

　　澳大利亚历来严重依赖美国的太空服务，但现在优先考虑主权能力。其战略文件确定了稳定、安全和主权的目标。澳大利亚官员将太空获取形容为“烟囱式”，因为每个国家的能力都是由其国内工业开发的。澳大利亚官员已将NOFORN和导弹技术控制制度的限制视为互操作性的官僚障碍。

　　加拿大拥有强大的情报、监视和侦察（ISR）能力；卫星通信（SATCOM）；和太空态势感知（SSA）——所有这些都以某种形式与美国的太空能力相结合。加拿大官员优先考虑与美国保持密切关系并利用美国的太空能力。其中一个优先事项是，尽管国内国防开支受到限制，加拿大仍应继续成为一个良好的合作伙伴。

　　法国可能拥有最广泛的能力，包括卫星通信、ISR和空间域感知(SDA)。法国最近成立了新的太空司令部，并最公开地谈论了发展保护和防御任务的能力。法国也重视其自主权，同时认识到其能力和能力有限，因此更愿意通过合作来增强其在某些领域的弹性。

　　德国正在逐渐从投资太空民用目的转向将太空视为安全领域。德国采取了谨慎的态度，更愿意与北大西洋公约组织（北约）和欧盟等联盟合作。德国官员对美国领导的努力表示赞赏，例如多国联合太空作战（CSpO）计划和多国年度施里弗太空兵棋推演，帮助德国制定所需的行为规范及其太空作战指挥与控制（C2）。

　　日本拥有多项成熟的能力——发射；定位、导航和授时；在情监侦；以及卫星通信领域，并且正在开发SSA和太空作战C2方面的能力。日本的太空能力总体上仍属于民间组织，但其《2020年太空政策基本计划》和太空作战小组的成立代表了向军事太空作战的重要转变。

　　英国是美国在太空领域最亲密的盟友之一，也是所研究的六个盟友中最接近“一体化”的。英国最近的战略文件重新强调了太空。变化包括英国太空司令部的成立、国防部太空局的成立，以及计划额外投资17亿美元用于太空行动（从卫星通信和导弹预警扩展到新的ISR、SDA和保护与防御）能力）。

　　总的来说，这六个盟友的总体观点可以概括如下：

　　盟国官员称美国的太空能力远远强于他们自己，承认美国是太空问题上的知识领袖，并赞赏美国提供的训练和演习场地。

　　据一份报告称，盟国寻求在CSpO倡议和奥林匹克卫士行动中进行更深入的合作，这是“由美国太空司令部领导的一项多国努力，旨在增强太空系统的弹性，阻止太空中的敌对行为并减少轨道碎片的扩散”。2020年美国太空司令部新闻稿。与此同时，盟友担心这些组织增加新成员可能会削弱它们的潜力。

　　盟友在整合方面面临着各自的政策和资源限制。许多国家的太空组织刚刚起步，人员短缺，仍在努力充实其政策目标。

　　盟军官员在收到不同组织的美国人员的不同回应后，认为美国太空组织的立场存在差异或不明确。一个国家的官员指出，“美国所有组织似乎从来都没有同步过。”

　　盟友描述了美国组织内部的各种问题，这些问题导致合作难以达到预期水平，包括使用NOFORN警告、信息技术(IT)基础设施不足以及对外汇官员和外交联络官的政策限制。美国。

三、其他领域的经验教训

　　其他三个领域的案例研究揭示了太空领域更深层次合作的挑战和潜力。

　　1、核武器合作

　　20世纪50年代中期，美国在核武器这一新技术领域拥有非凡的能力。苏联正在获得自己的核能力，而英国和其他盟国要么拥有这种能力，要么有兴趣发展自己的核能力。

　　德怀特·艾森豪威尔总统寻求加强美国盟友之间的核合作，但面临重大的法律和监管障碍。1946年的《原子能法案》禁止与其他国家分享机密的“核武器设计和生产信息”。由于发现苏联通过危害英国人员而获得了原子机密知识，共享进一步受到阻碍。

　　但1953年苏联进行热核试验以及1957年人造卫星发射后，美国对苏联日益增长的战略能力的恐慌引发了新的机遇。1958年，美英共同防御协议签署，两个盟友得以前所未有地共享核材料、技术和信息。随后的合作建立在该协议的基础上，包括1963年的北极星销售协议，该协议为核潜艇建立了独特的综合安排。

　　美国正在考虑是否增加与其他盟友的共享。它试图让盟国了解核武器的重要性，而不是建立双边核共享关系，而是将其纳入北约的总体战略。一些盟国，即德国和意大利，普遍欢迎美国在其领土上部署核武器。尽管艾森豪威尔希望“[北约]盟友发挥核作用”，但他表示“[美国]必须而且将会保留开始使用这些武器的自由。” 

　　2、特种作战联合作战中心

　　2011年8月，当威廉·H·麦克雷文上将担任美国特种作战司令部领导时，他启动了对该组织整体态势的审查。此次审查的目标是建立一个全球特种作战部队（SOF）网络，以与外国盟友和合作伙伴建立合作关系。在兰德团队的采访中，麦克雷文的员工回忆起他经常说的一句话：“你无法增强信任。” 麦克雷文上将认为，和平时期盟友和合作伙伴之间的频繁互动将使特种作战部队组织能够在危机中更好地合作。

　　麦克雷文和其他美国特种作战部队领导人从他们在阿富汗的经验中汲取了建立协作式盟军特种作战行动中心的灵感，北约 特种作战部队协调中心于2006年在阿富汗建立。但是，当麦克雷文寻求在美国领土上建立一个多国作战中心时，美国特种作战司令部面临着官僚作风。职业人员的限制和规避风险行为。

　　其中一项挑战是在敏感隔离信息设施(SCIF)内建立一个实体运营中心，外国官员可以访问该中心。为了保护司令部内的美国和外国信息，麦克雷文的团队构建了“ SCIF中的SCIF ”。该设施建立了安全协议，使外国特种部队能够在不需要美国人员护送的情况下进出该设施。

　　另一个挑战是从设施内部建立对外国机密系统的访问。针对这一挑战，美国特种作战司令部设计了一个三层解决方案。首先，在主操作层，工作站允许所有（不仅仅是北约）军官访问战场信息收集和开发系统扩展网络，该网络将作为设施中用户的通用计算机网络，并可以连接到其他世界各地的用户。其次，虽然美国人员使用美国秘密互联网协议路由器(SIPR)系统，但来自澳大利亚、加拿大、新西兰和英国的其他五眼联盟(FVEY)人员却获得了SIPR可释放系统的访问权限。第三，在设施周围设置了隔离的“ SCIF -let”：小型、受控访问的房间，外国人员可以在其中访问自己的国家机密系统，以“联系”其国家当局、接受指导并识别可能被泄露的信息。与多国集体的其他成员共享。

　　3、与美国情报界共享盟军情报

　　现代情报共享的演变始于第二次世界大战期间，当时美国军事和政治领导人知道，如果盟军之间不共享情报，就无法赢得战争。最重要的跨国情报伙伴关系是FVEY关系，其历史可以追溯到20世纪40年代。最近，位于英国皇家空军莫尔斯沃思的联合分析中心对于分享美国和英国的全球反恐战争和北约行动情报至关重要。

　　盟军国防部已经与美国情报部门在太空项目上进行合作。例如，2022年5月10日，英国国防部宣布与美国国家侦察办公室合作发射两颗立方体卫星，这些卫星比历史上发射的卫星更小、更便宜。这种类型的合作凸显了盟军可能将美国情报机构视为某些事务上理想的合作伙伴，而不是与非情报部门的国防部太空组织合作，或作为其补充。

　　在美国能够解决与盟国共享机密信息的限制之前，情报界和国防部太空企业将提供不同的太空合作能力。与此同时，国防部航天企业应将IC视为重要的合作者，寻求利用其互补的权威、能力和关系。

　　这三个案例研究共同为联盟太空合作提供了更广泛的经验教训：

　　将盟军军官纳入美国太空计划可能需要高层领导和挑战程序的意愿。

　　为了与亲密盟友分享最敏感的信息，可能需要特殊的法律安排，在某些情况下需要得到国会的支持。

　　与一个或几个选定的盟友进行更深层次的合作比与北约等更大的组织进行更实际的合作。

　　决定与盟友共享多少信息或技术需要了解盟友的能力和共享带来的好处。

四、建议

　　在国防部的整个航天事业中，美国应该在何时何地可以进行合作和信息共享的情况下，与盟友保持坦率、一致和明确的态度。对于盟友而言，与国防部太空企业完全整合可能并不理想或不可行，但较低水平的合作可能更为现实。为了解决美国促进一体化的广泛政策声明与美国体系允许的现实之间的“说-做”差距，美国领导人需要向盟友坦诚地说明到底什么可以一体化。

　　国防部应在早期努力的基础上，制定全部门范围的太空相关活动方法，包括联盟太空合作。国防部在解决其重叠和模糊的角色和责任以及更好地阐明联盟合作的愿景和现实期望的最终状态方面取得了进展，但仍有工作要做。这项工作应由国防部副部长主持的工作组领导。该小组应包括国防部和情报界的主要利益相关者。该小组应获特许定期举行会议，为期至少两年。

　　国防部应协调相关职能领域的作战分析以及每个领域所需的盟友关系的要素和水平。职能领域应包括以下内容（括号内为建议的主要责任办公室）：

　　人员交流（USSPACECOM、SAF/IA、USSF）

　　训练和演习（USSPACECOM和USSF）

　　兵力设计（太空作战分析中心和SSC）

　　SDA和太空作战C2（USSPACECOM和SSC）

　　可互操作的IT系统（国防部长办公室[OSD]、USSPACECOM、SSC）

　　设施（USSPACECOM和USSF）。

　　美国应该考虑一系列选择，以解决与盟友共享机密信息的监管和实际限制。这些建议按选项层次的降序排列，从机构间政策到现场指挥行动（括号内是建议的主要责任办公室）：

　　考虑与选定的盟友（国家安全委员会）签署太空共同防御协议。

　　修订DoD和DAF法规，授予DoD组织更大的披露权力（OSD、国防技术安全管理局[DTSA]、SAF/IA）。

　　扩大奥林匹克卫士行动（USSPACECOM）下共享信息的权限。

　　修订DoD和DAF法规，允许外汇官员更多地访问DoD机密信息（OSD、DTSA、SAF/IA）。

　　查看安全分类指南（USSPACECOM和USSF）。

　　更新年度安全培训（所有国防部航天企业单位）。

　　添加更多FDO（USSPACECOM和所有USSF现场命令）。

　　美国不太可能在未来两到五年内落实所有这些建议，但应尽力在这段时间内落实尽可能多的建议。国防部太空企业正在努力与盟友合作。最近发生的事件，包括2022年修订的太空政策指令以及USSPACECOM和USSF之间的协调努力，都令人鼓舞。美国可以通过战略性地、深思熟虑地制定联合太空力量的企业范围方法来提高联盟太空作战的有效性。如果现在不采取行动，未来当新出现的威胁表明最需要太空联盟时，可能会面临太空联盟实力减弱的风险。（完）

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